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O pagamento por serviços ambientais (PSA) é exemplo clássico de premiação de condutas ambientais positivas como alternativa ao sistema punitivo/Pixabay
O pagamento por serviços ambientais (PSA) é exemplo clássico de premiação de condutas ambientais positivas como alternativa ao sistema punitivo/Pixabay

Lei de pagamento por serviços ambientais reforça economia mais verde

Incentivos podem ajudar comunidades tradicionais e pequenos produtores.
por Marina Monné*
publicado em26/01/2021
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Há muito se questiona, na seara ambiental, a efetividade dos tradicionais mecanismos de comando e controle, quando aplicados exclusivamente para fins de proteção do meio ambiente. Dentre os diversos problemas em se optar pela instituição de referidos mecanismos de maneira isolada para concretizar políticas públicas ambientais, a vastidão territorial de nosso país é fator peculiar que contribui, muitas vezes, para a ineficiência dessa estratégia, posto que a fiscalização precisa e efetiva é essencial para seu sucesso. O recente e gradual desmantelamento dos órgãos ambientais de controle tende a agravar esse cenário.

 

Fato é que a articulação de mecanismos de incentivos, financeiros ou não, com os comandos penalizadores já existentes é medida que vem sendo discutida nos fóruns acadêmicos como essencial para a efetividade da busca de maior proteção ambiental. A premiação de condutas ambientalmente desejáveis representa real indutor de ação dos agentes sociais que, na ausência dessa ferramenta, poderiam se manter inertes diante de um potencial da natureza que está sob sua gestão. Esse incentivo também pode significar crucial apoio a comunidades tradicionais e aos pequenos produtores, tão relegados historicamente, o que é inadmissível em um país permeado por essa cultura nos dias atuais.

 

O pagamento por serviços ambientais (PSA) é exemplo clássico de premiação de condutas ambientais positivas como alternativa ao sistema punitivo. Em suma, trata-se de transações entre duas ou mais partes envolvendo a remuneração àqueles que promovam a conservação, recomposição, incremento ou manejo de áreas aptas a fornecer certos serviços capazes de manter ou aprimorar qualidade ambiental para a sociedade. A depender da área elegível, o PSA pode, em última análise, induzir à verdadeira abstenção de práticas tendentes à degradação.

 

A ideia central do PSA é a de compensar atores sociais que promovam a conservação ambiental, constituindo um método de internalização de externalidades positivas. Em outras palavras, é incluir os benefícios gerados por atividades protetivas na lógica de mercado, por meio de sua valoração, tornando devedores os beneficiários dos serviços ambientais e credores os realizadores desses serviços.

 

Os desenhos de PSA criados mundo afora variam, uns contando com participação incisiva do Estado (estrutura não rara, em que o Estado intervém criando a demanda naturalmente inexistente e extraindo do orçamento público o recurso para custear o pagamento), outros dependentes da articulação de particulares, em que, por exemplo, agentes privados estabelecem acordos visando a preservação de bens ambientais relevantes para sua atividade econômica.


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No caso brasileiro, vimos, no último dia 14 de janeiro a publicação da Lei Federal 14.119/2021, que instituiu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais, criando modalidade mista, com participação de entes públicos e privados, como provedores e beneficiários de recursos.

 

A possibilidade de instituir incentivos financeiros à proteção ambiental no formato de pagamento por serviços ambientais já é positivada no Brasil desde 2012, pelo Código Florestal, tendo a discussão do tema se iniciado no Legislativo anos antes, em 2007, com o projeto de lei 792 apresentado à Câmara dos Deputados. Apesar disso, notamos pouco avanço na estruturação de política nacional nesse sentido, destacando-se iniciativas de regulamentação a nível estadual e municipal.

 

Inicialmente apresentado como Projeto de Lei 312/2015 na Câmara dos Deputados, a proposição legislativa que culminou na atual lei tramitou por longos anos, passando por diversas comissões em ambas as Casas, o que permitiu a maturação das discussões e a concretização da norma recém-publicada.

 

Os serviços ambientais que a lei visa agraciar são as ações que favorecem a manutenção, recuperação ou melhoria dos serviços ecossistêmicos, que são os benefícios oferecidos pelos ecossistemas à sociedade em termos de recuperação, manutenção ou melhoria das condições ambientais. Apesar de o termo “pagamento” remeter, usualmente, à transação monetária direta, a lei vigente considera outras modalidades de remuneração, como prestação de melhorias sociais a comunidades rurais e urbanas, compensação vinculada a certificado de redução de emissões por desmatamento e degradação, títulos verdes – os greenbonds, comodato e cota de reserva ambiental.

 

As transações de PSA ocorrerão no bojo do Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, criado pela própria lei, mediante contrato firmado entre o pagador, que pode ser um ente público, uma organização da sociedade civil ou um agente privado, e o provedor dos serviços, que pode ser pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado ou grupo familiar ou comunitário.

 

Nota-se amplo espaço para a participação dos agentes interessados, com vedação restrita a pagamento com recursos públicos a pessoas físicas e jurídicas inadimplentes em relação a compromissos firmados com os órgãos competentes e para áreas embargadas por órgãos ambientais.

 

No âmbito do Programa são prioritários os serviços providos por comunidades tradicionais, povos indígenas, agricultores familiares e empreendedores familiares rurais e exigem-se critérios de elegibilidade mínimos, dentre os quais a inscrição no Cadastro Ambiental Rural (CAR) para imóveis rurais particulares e a regularidade perante o Plano Diretor para os imóveis urbanos particulares.

 

Nesse ponto, destaca-se a dispensa de exigência do CAR para territórios quilombolas, indígenas e unidades de conservação, exclusão proposta pelo Senado sob a alegação de que muitas dessas áreas não contam com o CAR por desídia do próprio Poder Público.

 

O projeto inicialmente proposto sofreu alterações no processo legislativo, das quais se destaca a significativa redução das fontes de financiamento monetário do PSA, inicialmente elencadas em uma lista de 8 modalidades (que comporiam o Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais) e, atualmente, restrita à captação de recursos da iniciativa privada e de agências de cooperação internacional e a receitas oriundas da cobrança pelo uso dos recursos hídricos, a depender de decisão do comitê de bacias competente.

 

Outro destaque é a permissão de remuneração monetária com recursos públicos para serviços ambientais em áreas de preservação permanente (APPs), de reserva legal e outras sob limitação administrativa, conforme regulamento, o que era vedado na proposta original da Câmara.

 

A vedação à remuneração monetária se justificaria pelo fato de tais áreas já terem exploração restrita pelo Código Florestal, sendo que o incentivo econômico somente caberia para ações de conservação adicionais às legalmente exigidas. A proibição foi retirada em substitutivo do Senado sob a justificativa de que o mesmo Código é expresso ao afirmar a elegibilidade das atividades de manutenção desses espaços para os pagamentos. A redação não foi vetada na sanção pode beneficiar inúmeros proprietários de imóveis integrados por APPs e reservas legais devidamente protegidas.

 

Além das APPs e reservas legais, outros espaços - que podem ser privados - como reservas particulares do patrimônio natural, corredores ecológicos e zonas de amortecimento de Unidades de Conservação recobertos por vegetação nativa também são elegíveis ao recebimento de remuneração. O incentivo adicional à manutenção e incremento da vegetação em zonas de amortecimento ganha especial relevância quando se trata de assegurar efetiva proteção de Unidades de Conservação localizadas nas proximidades de centros urbanos cuja expansão exerce grande pressão sobre as zonas de amortecimento.

 

O projeto de lei, com as alterações discutidas pelo parlamento, foi sancionado com poucos vetos presidenciais, a maioria relativos ao impacto financeiro-orçamentário das previsões ou a questões tributárias. Dentre eles, destaca-se a exclusão do dispositivo que autorizava a dedução dos valores recebidos a título de PSA da base de cálculo de alguns tributos e o afastamento da possibilidade de oferecimento de incentivos tributários e creditícios para ações ligadas ao PSA, elementos que reforçariam a estrutura de incentivos financeiros às atividades protetivas.

 

Da análise completa da norma sancionada, nota-se que seu conteúdo não é meramente programático, mas tem caráter diretivo de uma política nacional com definição de mecanismos para a participação e da forma de operacionalização das transações na prática.

 

Por certo, parte dos comandos legais, como o conteúdo detalhado dos contratos e as formas de verificar a efetividade das ações de manutenção, recuperação ou melhoria da área objeto de contratação, ainda depende de regulamentação, estando, também, oportunizado aos entes subnacionais a criação de seus próprios programas regionais que atendam às peculiaridades locais. A relevante redução das fontes de receitas dos pagamentos talvez seja o grande ponto de preocupação em termos de efetividade da nova lei.

 

Fato é que a norma é uma importante evolução na estruturação de mecanismos financeiros para a preservação e melhoria da qualidade ambiental. Embora seu texto já viesse sendo construído há anos, o cenário da pandemia do covid-19 contribuiu para sua final aprovação, posto que deu visibilidade à importância da questão ambiental, que passou a ser fator relevante na retomada das economias ao redor do mundo em busca de maior resiliência.

 

Nos planos internacionalmente discutidos, de “retomada verde”, o Brasil parecia andar na contra mão, com o desmantelamento dos órgãos ambientais e os desastrosos episódios de queimadas e agravamento do desmatamento, sem plano de combate.

 

Nesse contexto, a atenção do setor privado aos fatores ambientais, sociais e de governança (a conhecida sigla ESG), também foi potencializada. A instituição de projetos de PSA em áreas relacionadas às diversas etapas da cadeia produtiva pode ser pensada como forma de incorporar a variável não só ambiental, mas também social (eis que a lei do PSA dá grande foco às práticas de subsistência e comunidades tradicionais), nas práticas do setor privado, funcionando o PSA como um demonstrativo de internalização dos critérios de ESG.

 

Como instrumento indutor de condutas protetivas, o PSA tem potencial de atingir os objetivos de melhoria da qualidade ambiental que, inegavelmente, reflete em melhoria de qualidade de vida. Por ser norma que supera a forma tradicional de se estruturar políticas ambientais no Brasil, provendo nacionalmente as balizas e instrumentos para a efetivação prática de incentivos ao invés de comandos e penalidades, por ter transitado no Congresso Nacional por tempo suficiente para o amadurecimento do racional inicialmente desenhado e por ter sido sancionada em um momento de até então aparente descrédito à questão ambiental, é que a lei federal do PSA merece comemorações.

 

*Marina Monné é sócia da área de direito ambiental do escritório Rennó Penteado Sampaio Advogados.


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