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É importante requalificarmos o modo como olhamos e avaliamos as câmaras municipais/Afonso Braga/Fotos Públicas
É importante requalificarmos o modo como olhamos e avaliamos as câmaras municipais/Afonso Braga/Fotos Públicas

Passadas as eleições, é hora de olhar para as câmaras municipais

É na cidade que a vida das pessoas se realiza e seus representantes mais próximos são os vereadores
por Stanley Plácido da Rosa Silva e Sirlene Nunes Arêdes*
publicado em15/12/2020

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Encerrado o 2º turno das eleições, sabemos agora quem serão os prefeitos de quase todos os 5.570 municípios do país - à exceção de Macapá no Amapá -  e, do mesmo modo, os nomes dos representantes da população nas respectivas câmaras municipais. Em nossa democracia, ainda dependente do Poder Executivo, é triste constatar que, por vezes, nos esquecemos do quão importante é o Poder Legislativo, especialmente no âmbito municipal.

É o momento de  ampliar a lupa que comumente direcionamos à atuação do Executivo também ao Legislativo que, nos limites de sua competência municipal, tem quatro grandes atribuições principais: elaborar as leis, controlar a atividade do Poder Executivo, exercer as atividades de autogestão administrativa e dar atenção às demandas oriundas da população.

No que se refere ao ato de legislar, função principal das câmaras, ainda que por razões de ordem política e, por vezes, judicial, atribuição cada vez mais usurpada por parte do Executivo municipal, transformando algumas câmaras em meras “carimbadoras” de propostas oriundas do gabinete do prefeito.

Em relação ao controle dos atos do Poder Executivo, embora importante, carece de empoderamento jurídico no sentido de que diferentemente do Congresso não há similaridade jurídica em termos de convocação de secretários municipais ou do prefeito para esclarecimentos ou até cassação de seu mandato. Por essa razão, é uma função que resta prejudicada em termos de efetividade.

A gestão administrativa de seu funcionamento, por sua vez, aqui entendida como uma “atividade-meio” na realização de suas atividades finalísticas diz respeito à autogestão no exercício de sua autonomia e podemos restringi-la ao gerenciamento das verbas públicas que recebe para sua manutenção no uso para as compras destinadas ao seu custeio, à gestão patrimonial e de seus recursos humanos.

Por fim, no que diz respeito ao diálogo com a população, ouvindo suas demandas e opiniões, isso se faz promovendo a transparência dos atos públicos em observância às legislações referentes ao acesso à informação, responsabilidade fiscal e garantia de participação popular nos termos da Constituição Federal.

São usuais análises da qualidade do Poder Legislativo a partir do número de leis aprovadas, da comparação da produção de leis iniciadas na Câmara com aquelas iniciadas pelo prefeito, ou ainda pelo número de CPIs instaladas e/ou encerradas, a quantidade de processos de cassação e o custo médio de uma lei, entre outros.

Apesar de já existirem alguns indicadores de desempenho do Legislativo, com destaque para o ILC (Índice Legislativo Consolidado) e o IPIL (Índice de Potência Institucional Legislativa), é necessário acrescentar novos elementos para avaliar a essência do seu trabalho.  Isso porque, embora tais propostas sejam meritosas, devemos avançar a fim de serem usados critérios que consideram as especificidades da política local, os limites jurídicos de atuação das câmaras, o poder do prefeito na definição da agenda, a diversidade da agenda política defendida por cada parlamentar, além de inserir análises qualitativas do produto entregue pelas câmaras aos cidadãos.

É preciso considerar a desigual distribuição de forças entre os diversos atores envolvidos no processo legislativo e ter em conta que, mesmo entre eles, não há igualdade de forças, pois se originam de partidos com diferentes pesos políticos, podem ocupar cargos de direção e administração ou presidir comissões; ou ainda compor comissões permanentes com peso jurídico e político distintos. Assim, em relação à função legislativa, o foco deve ser o conteúdo normativo e a atuação da instituição e de seus vereadores, posto que aferir de forma isolada o quantitativo produzido ou mesmo a preponderância em relação ao Executivo significa, em última análise, abdicar de avaliar a qualidade do produto entregue aos cidadãos.

Quanto à função fiscalizadora, a ênfase deve se deslocar da punição para o controle preventivo, bem como para o exame da capacidade de cooperação e negociação entre os próprios vereadores e desses com o mandatário do Poder Executivo. Ao invés de classificar a Câmara como subserviente porque aprova os projetos oriundos da prefeitura, é necessário reconhecer essa relação entre prefeito e vereadores como essencial à gestão e verificar se esse relacionamento decorre da participação deles na agenda política do município ou apenas deriva da troca de favores por parte do Executivo concedidos aos parlamentares individualmente considerados e não à instituição. 

Da mesma maneira, deve ser avaliado o bom uso dos recursos recebidos e destinados à sua manutenção na garantia  de sua autonomia, superando as avaliações da eficiência desconectadas da eficácia e efetividade esperadas desse poder. É fundamental substituirmos as análises nas quais preponderam os aspectos financeiros ou se limitam a avaliar o número e regime dos servidores por aquelas relacionadas ao uso de seus recursos na manutenção de sua independência funcional.  Isso porque quanto maior a dependência estrutural em relação ao prefeito, maior a dificuldade em promover sua inserção na agenda política do município e em se firmar como agente autônomo de definição das políticas públicas. Igualmente, é importante avaliar se há o cumprimento das normas constitucionais que regem essa atividade.

Por fim, são imprescindíveis indicadores que permitam e promovam a interação do cidadão com as demais funções aqui expostas, pois abundam na Constituição Federal de forma específica para os municípios ou por analogia ao Congresso Nacional, sem vedação expressa, meios de ampliar a permeabilidade democrática, como garantir a cooperação de associações no planejamento, realizar plebiscito e referendo, realizar audiências públicas e receber petições, reclamações ou representações contra atos e omissões das autoridades públicas. Aqui, trata-se de avaliar o cumprimento das normas legais garantidoras da participação popular e outras medidas que, obrigatórias ou não, incrementem a atuação da população na gestão pública.

É na cidade que a vida das pessoas se realiza e seus representantes mais próximos são os vereadores e o pleno funcionamento da Casa das Leis no âmbito municipal é fundamental para a manutenção e ampliação dos valores democráticos do país. Urge, portanto, requalificarmos o modo como olhamos e avaliamos as câmaras municipais.

*Stanley Plácido da Rosa Silva é doutor em história econômica pela USP e coordenador acadêmico do Instituto do Legislativo Paulista, o ILP. Sirlene Nunes Arêdes é doutora em Direito Público pela UFMG e procuradora da Câmara Municipal de Belo Horizonte.

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