A Lei de Telecomunicações do Brasil (Lei 9.742), promulgada em 1997, trouxe importantes mudanças no âmbito regulador, por meio dos quais se privatizaram as companhias estatais de comunicações (o chamado Sistema Telebrás) e cedeu ao setor privado o manejo do desenvolvimento do país em telecomunicações. Para poder lidar com esta nova realidade, a lei criou um sólido âmbito normativo. Se bem o serviço essencial de telecomunicações nesse então era a telefonia fixa (o Serviço de Telecomunicações Fixas Comutadas - STFC), e era administrado por companhias privadas, a Lei definiu mecanismos para garantir sua universalidade e continuidade.
Nesse sentido, a Lei estabeleceu dois regimes para o fornecimento de serviços de telecomunicações, o público e o privado. Sob o regime público, as empresas fornecedoras estão sujeitas a um contrato de concessão com a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) que assegura maior controle governamental sobre as obrigações de universalização, continuidade e tarifas de cobrança.
As obrigações de universalização são aquelas que outorgam a qualquer pessoa o acesso a serviços de telecomunicações, sem importar sua localização ou status socioeconômico, bem como aquelas que permitem o uso de telecomunicações essenciais em serviços de interesse público. Às vezes, a Anatel estabelece certas metas de universalização dependendo da disponibilidade de instalações de uso individual, bem como a disponibilidade a pessoas descapacitadas, áreas rurais, regiões remotas ou instituições públicas ou sociais.
As obrigações de continuidade são aquelas que buscam permitir aos usuários disfrutarem dos serviços de maneira ininterrupta, sem suspensões injustificadas, de tal maneira que possam ter esses serviços disponíveis e em condições de uso adequadas.
Adicionalmente, o contrato de concessão requer que as propriedades públicas das telecomunicações sejam reversíveis. Isso significa que qualquer propriedade associada à concessão (por exemplo, equipamentos, infraestrutura de redes, edifícios, etc.) deve ser devolvida à União quando finalizar o contrato de concessão para garantir a continuidade do serviço. A venda de qualquer propriedade reversível durante a concessão deve ser autorizada pela Anatel.
O serviço de telecomunicações fixas comutadas (STFC) é o único previsto sob o regime público. Todos os demais serviços (por exemplo, telefonia móbil, banda larga e TV por subscrição) se encontram sob o regime privado, e sua exploração e o uso adequado das frequências radiais depende da autorização prévia da Anatel, embora não se apliquem obrigações de universalização, continuidade, regulação de tarifas ou reversibilidade de propriedades.
Segundo a Anatel, a pesar da notável expansão do STFC desde o lançamento da Lei de Telecomunicações, a demanda desses serviços se encontra estancada. Ao mesmo tempo, a demanda por serviços que permitam acesso à Internet está em plena evolução. De acordo à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), em 2013, 92,5% dos lares brasileiros tinham algum tipo de telefone (fixo ou móbil). Em 2,73% dos lares, o único tipo de serviço de telecomunicações disponível é o STFC, enquanto que 54% dos lares brasileiros só conta com telefone móbil. Entre 2001 e 2013, o número de lares que só tinham disponível telefonia fica se reduziu num 25,1%. Por outra parte, o número de lares que só possuem telefones móbiles se incrementou num 46,1%.
Neste contexto, a proposta de lei introduzida - e já aprovada - pela Câmara de Representantes (PLC 79/2016) reestruturará a Lei de Telecomunicações num esforço por desregular o setor.
Entre outras coisas, a PLC 79/2016 permite a conversão de concessões STFC em autorizações (regime privado). As referidas conversões não serão outorgadas mediante pagamentos. Em seu lugar, a Anatel se encarregará de decidir o cumprimento de requisitos específicos, como o oferecimento de serviços em áreas sem concorrência, aquisição de compromissos de investimento, e garantias para a continuidade dos contratos.
A PLC 79/2016 tem sido objeto de várias polêmicas. Primeiro, porque a migração para o regime privado prevista pela PLC 79/2016 permite que as empresas de telecomunicações incorporem propriedades reversíveis a suas propriedades logo de que a concessão for finalizada e sua quantidade pode ser convertida no denominado “compromisso de investimento”.
Segundo se estabelece atualmente na Lei de Telecomunicações, a rescisão da concessão - que ocorrerá em 2025 - automaticamente aloca à União a posse de propriedades reversíveis, para assim garantir a continuidade e atualidade do serviço público de telecomunicações.
Em vista disto, a Regulação da Anatel sobre Propriedades Reversíveis (Resolução 447/2006) requer que os concessionários publiquem inventários anuais que incluam as propriedades reversíveis, e a Anatel se encarrega de controlar, monitorar e supervisar os referidos inventários. Adicionalmente, qualquer compra ou substituição de propriedade reversível deve ser previamente autorizada pela Anatel.
Em julho de 2016, o Tribunal de Contas da União (TCU) publicou uma sentença como resultado de uma auditoria realizada com o propósito de avaliar o rendimento da Anatel na supervisão das propriedades reversíveis das concessões. De acordo com o TCU, em 2013 tinham mais de oito milhões de propriedades reversíveis, valorizadas em 105 bilhões de reais. A metade dessa quantidade pertencia a Oi S.A., uma companhia de STFC que se encontra em reorganização judiciária.
Por outra parte, a Anatel alega que os 105 bilhões de reais correspondem ao valor das propriedades reversíveis em 1997 ao momento da privatização. Contudo, o TCU sentenciou que a Anatel não tem realizado ações adequadas de regulação para garantir o cumprimento de obrigações com respeito a propriedades reversíveis. Os concessionários não publicaram seus inventários anualmente, e uma porção significante de suas propriedades reversíveis foram vendidas sem aprovação da Anatel.
O TCU deu a Anatel 180 dias (desde o 13 de julho de 2016) para confirmar a totalidade dos recursos obtidos por cada concessionário logo da venda de propriedades reversíveis desde 2007, quando a Resolução 447 de Anatel entrou em vigência. O referido documento abrangerá um amplo leque de dados, incluindo detalhes de propriedades já vendidas; as autorizações emitidas pela Anatel para as vendas; e evidências de que os recursos das vendas foram em efeito investidos em infraestrutura de telecomunicações. A Anatel ainda não tem entregue a documentação.
Outra polémica em torno à PLC 79/2016 está relacionada com os denominados “compromissos de investimento”. Atualmente, a Lei de Telecomunicações requer que as autorizações do uso de frequências radiais sejam outorgadas por um período de 20 anos que pode receber uma única prorrogação de 20 anos mais mediante o pagamento de um preço público. Enquanto ao direito de exploração satelital, a autorização será outorgada por um período de 15 anos logo de um processo de licitação, que podem ser estendidos uma única vez por outros 15 anos mediante o pagamento de um preço público.
A proposta de lei permite prorrogações sucessivas do período de 20 anos e a conversão do preço público em compromissos de investimento. Enquanto à exploração satelital, a proposta também revoca o limite de prorrogações e o pagamento do preço público de tal maneira que a autorização possa ser outorgada por 15 anos e renovada sucessivamente. Ademais, a proposta revoca o processo de licitação obrigatório pelo direito de exploração satelital no Brasil e prevê que o direito seja outorgado mediante um processo administrativo estabelecido pela Anatel. O pagamento do direito de exploração satelital também pode ser convertido em compromissos de investimento.
As condições destes compromissos de investimento não se explicam claramente. A definição oferecida pela proposta é: os compromissos de investimento darão prioridade à implementação de infraestrutura de comunicação de dados de redes de alta capacidade em áreas carentes de concorrência adequada bem como à redução de desigualdades.
O TCU enfatiza que a eliminação das tarifas para o direito de explorar serviços de telecomunicações, combinada com a possibilidade de renovações sucessivas significa, na prática, “o outorgamento perpétuo de dois bilhões de reais a operadores de telecomunicações”.
Ademais, organizações e a sociedade civil afirmam que a definição de “compromisso de investimento“ é vaga e genérica e não garante as obrigações de universalização e continuidade para serviços de banda larga nem tampouco suficientes fundos para a implementação de políticas públicas para inclusão digital. Ao contrário, se sugere que a lei exija o cumprimento de obrigações de universalização e continuidade para o serviço de banda larga, considerando que este é um serviço de telecomunicações de interesse público.
A PLC 79/2016 também permite a revenda de espectro radioelétrico com o consentimento da Anatel. Noutras palavras, está permitido que terceiros transfiram a autorização para o uso de frequências radiais sem a correspondente transferência de autorização e concessão respectivas.
A pesar de todas estas polêmicas, a análise legislativa da PLC 79/2016 foi consideravelmente rápida porque unicamente passou pela Comissão Especial de Desenvolvimento Nacional do Senado, que é temporária. Em vista disto, alguns senadores introduziram uma medida junto ao Supremo Tribunal para suspender a aprovação presidencial e submeter a proposta de lei às Comissões permanentes especializadas, e logo a um voto na plenária.
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