A pesar de que a experiência demonstra que nos mais de doze anos de vigência da Lei Federal Nº 11.079 do 30 de dezembro de 2004 (Lei das PPPs) não se tem logrado - como pretendia a promulgação deste instrumento - promover o uso à grande escala das novas modalidades de concessão para projetos de infraestrutura, entendemos que o momento atual e desafiante do país pode apresentar uma boa oportunidade para este tipo de colaboração entre o setor público e o privado.
É certo que, até o momento, os projetos efetivamente desenvolvidos sob este enquadramento têm sido relativamente escassos. Tentamos, nas próximas linhas, analisar e explicar quais têm sido as razões e dificuldades enfrentadas, e apontar aqueles aspectos conjunturais que podem marcar as diferenças respeito ao quadro anterior, descobrindo e antecipando oportunidades de investimento para o futuro.
A análise forense das experiências aponta a que, talvez, parte da culpa da falta de aceitação possa atribuir-se ao tamanho dos projetos. Tenhamos em conta que se tratava de uma prática nova no mercado brasileiro e que, portanto, nem as autoridades nem os patrocinadores estavam familiarizados com a “tropicalização” do modelo. Na maioria dos casos se tratava de projetos de grande envergadura, que implicavam uma complexidade maior e consequentemente requeriam esforços também proporcionais ao tamanho do investimento, tanto na obtenção dos recursos (em muitos casos falamos de valores de investimento multimilionários) como no gerenciamento dos riscos. Especialmente quando, ademais, se tratava de projetos totalmente novos (os chamados “greenfield”) onde há que lidar com as dificuldades adicionais derivadas duma implementação partindo praticamente de zero.
Agora podemos afirmar, sem risco a errarmos, que a realidade das PPPs era muito mais complexa do que o mercado e as autoridades previram então, baseados na experiência das concessões tradicionais cuja regulação estava vigente desde mediados da década de 1990. Os projetos encontraram resistência em vários âmbitos: desde a estruturação de seu financiamento, esquema de garantias e contragarantias, até os mais executivos derivados do gerenciamento e obtenção das licenças meio ambientais e os sempre complexos processos de desapropriação. Tudo condimentado com uma pobre distribuição contratual dos riscos e o - infeliz - ativismo de juízes e tribunais não familiarizados com este tipo de estruturas e suas implicações.
O fato é que muitos projetos de PPP não lograram nem sequer sair do papel e aqueles que o tentaram têm terminado por enfrentar todas estas dificuldades para manter-se, causando um alto grau de frustração entre todas as partes envolvidas.
A pesar de tudo isso, as enormes necessidades do país e de sua população, especialmente no setor de infraestrutura, têm criado oportunidades que, por suas especificidades, se apresentam num contexto que permitiria um enfoque diferente e mais ajustado às premissas que viabilizariam a estruturação de PPPs de uma maneira mais eficaz e eficiente.
Referimo-nos concretamente aos projetos de saneamento e de iluminação pública. Ambos os setores compartilham uma série de características comuns que os fazem interessantes para este tipo de colaboração público-privada:
Em primeiro lugar, por seu tamanho mais conteúdo. Ao ser de menor volume resultam mais acessíveis e com menor complexidade. Apresentam um desafio menor na hora de buscar financiamento e implicam um nível de risco menos crítico. Lembremos que a Lei das PPPs estabelece como umbrais mínimos dos projetos que podem estruturar-se através deste mecanismo (i) um valor de R$ 20 milhões; e (ii) um prazo de cinco anos.
Ademais, ambos dependem tipicamente de âmbitos municipais ou estaduais. Num universo composto por mais de 5.500 municípios brasileiros, inquietados pela necessidade de aportar soluções urgentes às necessidades mais básicas da população, e num contexto de carestia de recursos públicos para isso, bastaria que tão-só 1% lograsse viabilizar programas específicos de PPPs em qualquer destas áreas para lograr um número de projetos equivalente à metade dos contratos de PPP firmados até a data atual. Visto desta perspectiva é inegável o enorme potencial de desenvolvimento acumulado que aguarda como oportunidade de investimento.
Outra das dificuldades históricas tem sido a de estruturar mecanismos de garantia de cobrança que mitiguem o risco do investidor privado. Mas estes dois setores - saneamento e iluminação pública - pelas condições e características do próprio serviço prestado, são os que mais se aproximam aos chamados projetos autofinanciáveis (o project finance, como são conhecidos no mercado). Tanto no saneamento como na iluminação pública as contas por cobrar resultam de uma renda individualizável, segura e previsível, por estar vinculadas às contas de água/esgotos e luz que boa parte da população já paga, sendo arrecadada pelas distribuidoras de energia, concessionárias ou os distintos municípios e que podem, ademais, servir como colateral para garantir o financiamento externo necessário para dar viabilidade econômica e financeira a este tipo de projeto.
Com uma estruturação racional, realista e com prazos e investimentos mais ajustados aos âmbitos do projeto, há espaço suficiente para que os próprios projetos se sustentem no médio e longo prazo. E aí entra o vector de aproximação e melhora na relação público-privada antes incluso de que o projeto seja concebido. A realização de estudos prévios através dos procedimentos de manifestação de interesses (“PMI”) são um mecanismo válido para este objetivo. Embora as PMIs, de uma maneira geral, não tivessem gerado tantos projetos como se imaginava, o fato é que o amadurecimento da relação público-privada passa por um diálogo mais constante e transparente. Se um determinado órgão público não tem a capacidade, ora técnica ora econômica, ou não tem a experiência necessária para o desenvolvimento de um projeto da complexidade de uma PPP, embora seja de menor proporção, não deveria ter - como não há – nenhum obstáculo para que a iniciativa privada assuma esta tarefa. Contudo, para que as PMIs também possam tomar outro rumo neste caso, é necessário reforçar os compromissos de transparência e eficiência entre todas as partes intervenientes.
O eventual sucesso deste novo enfoque com PPPs nos mencionados âmbitos de saneamento e iluminação pública, terá um impacto social positivo e de desafio na melhora das condições e qualidade de vida de uma grande parte da população. No caso do saneamento básico, a universalização dos serviços é um objetivo político que já tem reflexo e previsão legal, embora sua implementação esteja ainda longe de conseguir-se. É conhecido por todos que o acesso da população à água corrente e a canalização e tratamento de águas residuais estão intrinsecamente ligados à sua dignidade, que tem reflexos imediatos na saúde pública e gera rendas diretas e indiretas em todo o sistema de saúde. As PPPs podem e devem ser um instrumento para que os municípios e os estados, em alguns casos, logrem efetivamente cumprir suas metas num prazo médio.
O mesmo pode dizer-se em relação com a iluminação pública. Nesta área, as PPPs se apresentam, ademais, como uma alternativa adequada para que Brasil evolucione com os modelos de colaboração público-privada através de consórcios, na otimização do uso dos recursos públicos de financiamento de projetos com um melhor planejamento, coordenação e controle de gastos dos projetos, e na otimização de obtenção e uso de rendas acessórios, como mecanismo para contornar as conhecidas restrições econômicas, financeiras e operativas que o setor público atravessa.
Tudo isso, ademais, introduzindo eficiência e poupanças significantes que melhorem a sustentabilidade ecológica através da implantação de novas tecnologias de iluminação. Existem já estudos em várias partes do mundo demonstrando que as cidades melhor iluminadas oferecem índices positivos de segurança de aproveitamento de espaços públicos. Não é por casualidade que existem estudos que calculam que mais de 400 municípios brasileiros teriam condições imediatas de implementar programas de PPP para a modernização da iluminação pública para atrair capital privado e canalizar investimentos de R$ 7,5 bilhões.
Por último, é importante destacar o apoio internacional ao desenvolvimento deste tipo de infraestruturas urbanas. Atualmente vários organismos multilaterais, como o Banco Mundial ou a Corporação Interamericana de Investimento (IIC) têm programas específicos de financiamento e estão colaborando com as autoridades locais com incentivos específicos para o desenvolvimento de projetos em ambas as áreas. O Brasil tem novamente a oportunidade de mostrar, através do exemplo para a região e para os países em desenvolvimento, que é possível cumprir objetivos sociais fundamentais com projetos atraentes para a iniciativa privada.
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