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Região atingida pelo rompimento da barragem de Brumadinho – MG/ Isac Nóbrega/ PR
Região atingida pelo rompimento da barragem de Brumadinho – MG/ Isac Nóbrega/ PR

Governo sanciona lei que torna mais rígida a política nacional de segurança de barragens

Aumentam os mecanismos de proteção, controle e responsabilidade
por Leonardo P. Lamego e Gabriela Salazar*
publicado em05/10/2020

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No dia 1º de outubro de 2020 o presidente da República sancionou a Lei Federal 14.066/2020, promovendo alterações relevantes em quatro diplomas legais que regulamentam o regime jurídico de grandes barragens no Brasil: a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB - Lei n. 12.334/2010), o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA - Lei n. 7.797/1989), Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH - Lei n. 9.433/1997) e o Código de Mineração (CM - Decreto-Lei n. 227/1967). Destacamos as principais alterações e inovações.  

O conceito de “barragem” foi ampliado, passando a incluir também estruturas construídas em talvegue ou em cava exaurida com dique para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas. Com isso, novas estruturas estarão sujeitas aos requisitos dessas normas e outras regulamentações sobre o tema.

No que se refere à “categoria de risco” (CRI) da barragem, a norma determina que a classificação por categoria de risco em alto, médio ou baixo será feita em função das características técnicas, dos métodos construtivos, do estado de conservação, do atendimento ao Plano de Segurança da Barragem (conforme já previa a redação original da PNSB) e, também, em razão da idade do empreendimento, podendo o órgão fiscalizador regulamentar e estabelecer critérios adicionais para este fim. A norma exige, ainda, que os órgãos fiscalizadores demandem a redução do CRI podendo ser exigido que o empreendedor adote medidas que levem à redução deste CRI quando tecnicamente viável.

Deve-se também destacar que o Plano de Segurança de Barragens (PSB), documento central para a gestão e controle dessas estruturas deverá conter a manifestação de ciência do empreendedor (caso de pessoa física) ou do titular de cargo de maior hierarquia na estrutura da pessoa jurídica. Anteriormente, esta exigência estava prevista apenas em normas infralegais e exclusivamente aplicável para barragens de mineração, passando a ser exigida para todas as barragens sujeitas à PNSB.

Em relação a barragens de mineração, todas as estruturas destinadas à acumulação ou disposição de rejeitos de mineração são agora obrigadas a possuírem Plano de Ação de Emergência (PAEBM). A exigência do PAEBM não era anteriormente aplicável a todas as estruturas, cujos critérios previamente verificáveis para esta exigibilidade compreendiam o exame do “Dano Potencial Associado” (DPA) da barragem (se alto ou médio e, neste último cenário, a depender de aspectos adicionais, como existência de população a jusante, por exemplo).

Um dos principais pleitos reiterados durante o processo legislativo que culminou na edição da nova lei foi acolhido e implementado na norma: a construção ou alteamento de barragens de mineração pelo método a montante está proibida em todo o território nacional. Embora esta proibição já tivesse sido determinada pela Agência Nacional de Mineração (ANM) para barragens de mineração no âmbito da Resolução ANM n. 13/2019, a disposição agora passa a ser prevista também em lei.

Em relação às barragens construídas ou alteadas por este método, a nova lei concede aos empreendedores até 25 de fevereiro de 2022 para implementar a sua descaracterização, podendo haver prorrogação pela ANM, mediante demonstração da inviabilidade técnica de atender essa obrigação dentro do prazo e desde que a decisão seja referendada pela autoridade ambiental licenciadora.

Vale ressaltar, contudo, que o prazo concedido pela Lei difere, substancialmente, dos prazos conferidos pela ANM na Resolução 13/2019 para esta descaracterização. A norma infralegal da ANM faz divisão escalonada dos prazos considerando o volume de rejeito armazenado nas estruturas. Com isso, ANM havia conferido aos mineradores prazos que variam entre 15 de setembro de 2022 a 15 de setembro de 2027 para a descaracterização das barragens.

As datas fixadas pela ANM foram definidas a partir de ponderações técnicas e discussão com o setor atingido, sendo que os estudos indicaram a necessidade de prazos maiores conforme o porte e volume das barragens, de modo a viabilizar que o processo de descaracterização ocorra de forma segura. O prazo estabelecido pela Lei certamente será um aspecto a ser questionado pelos empreendedores, potencialmente resultando em uma substancial demanda por prorrogações perante a ANM, inclusive, amparada pela resolução da própria agência que reconhecia tais situações como sendo diferenciadas.

Outro aspecto bastante relevante da lei é legitimar que os órgãos fiscalizadores e licenciadores exijam a apresentação de caução, seguro, fiança ou outras garantias financeiras ou reais para a reparação dos danos à vida humana, ao meio ambiente e ao patrimônio público aos empreendedores de:

  • Barragem de rejeitos de mineração ou resíduos industriais ou nucleares classificada como de médio e alto risco ou de médio e alto dano potencial associado;
  • Barragem de acumulação de água para fins de aproveitamento hidrelétrico classificada como de alto risco.

Em Minas Gerais, a Lei 23.291/2019, sancionada logo após o rompimento da barragem em Brumadinho, já prevê, como requisitos para obtenção de licença prévia e para licença de operação para barragens, respectivamente, a proposta de garantia e a comprovação de implementação de caução ambiental com o propósito de garantir a recuperação socioambiental para casos de sinistro e também para a fase de descomissionamento e desativação da barragem.

Seguindo o exemplo adotado em Minas Gerais e conforme previsto na Lei n. 14.066/2020, esta exigência poderá ser implementada por outros órgãos fiscalizadores em todo território nacional.

No que tange à responsabilidade civil, a nova lei reitera a responsabilidade objetiva na seara civil – já prevista no ordenamento jurídico para estes casos – pela reparação dos danos decorrentes de acidentes e desastres e, no que tange à responsabilidade administrativa a norma promove significativas alterações e substancial majoração quanto aos valores das multas.

Para barragens de acumulação de água, o teto máximo de multas foi ampliado de R$ 10 mil  para R$ 50 milhões. Já para barragens de mineração, o teto máximo de multas foi ampliado para até R$ 1 bilhão.

O Código de Mineração também foi alterado nesse aspecto. As multas administrativas aplicadas pela ANM, com base na redação anterior, eram bastante tímidas e com valores que chegavam, aproximadamente, a R$ 3.500 por infração. Pode-se afirmar que essess valores estavam defasados há muitos anos. Com as alterações realizadas, as multas podem alcançar o significativo patamar de R$1 bilhão, valor relevante até mesmo para os grandes empreendimentos.

De todo modo, considerando que a Lei Federal 14.066/2020 somente estabelece os valores mínimos e máximos das penalidades, será necessário regulamentar, no âmbito dos respectivos órgãos fiscalizadores, a dosimetria das penalidades, readequando as normas infralegais referentes ao tema e estabelecendo os valores mínimos e máximos para cada tipo infracional, assim como os critérios objetivos para o cálculo do valor e hipóteses de majoração ou redução das multas, sob pena, inclusive, de nulidade das autuações.

Vale destacar que a alteração promovida pela lei no Código de Mineração em relação à majoração de multas abarca não apenas o descumprimento de obrigações conexas a barragens, mas também é aplicável à violação de obrigações previstas no Código de Mineração em geral.

Percebe-se substancial modificação no regime jurídico de sanções minerárias em adição às alterações promovidas na regulamentação de barragens objetivadas pelo PL 550/2019. Houve também a ampliação do rol de penalidades, que inclui a possibilidade de perda do título minerário em caso de significativa degradação do meio ambiente ou dos recursos hídricos, bem como danos ao patrimônio de pessoas ou comunidades, em razão do vazamento ou rompimento de barragem de mineração, por culpa ou dolo do empreendedor, sem prejuízo à imposição de multas e à responsabilização civil e penal do concessionário.

Em relação às ações de fiscalização de barragens de mineração, a ANM e o Ministério Público Federal (MPF) assinaram, em setembro deste ano, Termo de Cooperação Técnica para viabilizar a atuação integrada entre os referidos órgãos incrementando e fomentando as ações fiscalizatórias coordenadas.

Dentre as ações conjuntas previstas, o MPF terá acesso amplo ao Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração da ANM (SIGBM) e poderá atuar em conjunto à ANM na verificação do cumprimento de obrigações por parte dos empreendedores. Logo, o descumprimento de normas de segurança de barragens tende a contribuir para maior instauração de procedimentos de fiscalização visando à imposição da responsabilidade civil, administrativa e, conforme o caso, criminal aos responsáveis.

A Lei Federal n. 14.066/2020 torna mais ampla e rígida as normas de segurança de barragens, incrementando significativamente os mecanismos de proteção, controle e de responsabilidade decorrente da sua inobservância. Considerando as dezenas de normas editadas nos últimos anos que incorporaram as boas práticas, mecanismos legais e várias das recomendações internacionais sobre o tema, é possível afirmar que o ordenamento jurídico brasileiro passou a contar com um complexo e abrangente sistema de segurança de barragens, com mecanismos para prevenção, mitigação, proteção, controle, reparação e responsabilização.

Embora certos aspectos da norma ainda estejam sujeitos a detalhamentos e regulamentação para a sua integral eficiência e aplicabilidade, os responsáveis por barragens devem estar atentos às novas regras e medidas necessárias para o seu cumprimento integral.

*Leonardo P. Lamego é sócio e coordenador ambiental e minerário do Azevedo Sette Advogados. Gabriela Salazar é advogada da área de direito ninerário do Azevedo Sette Advogados. 

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